初，神宗既用王安石为参知政事，安石为帝言天下财利所当开辟敛散者，帝然其说，遂创立制置三司条例司。安石因请以著作佐郎编校集贤书箱吕惠卿为制置司检详文字，自是专一讲求立为新制，欲行青苗之法。苏辙自大名推官上书，召对，亦除条例司检详文字。安石出青苗法示之，辙曰："以钱贷民，使出息二分，本非为利。然出纳之际，吏缘为奸，虽有法不能禁；钱入民手，虽良民不免非理费用；及其纳钱，虽富民不免违限。如此则鞭笞必用，州县多事矣。唐刘晏掌国计，未尝有所假贷。有尤之者，晏曰：'使民侥幸得钱，非国之福；使吏倚法督责，非民之便。吾虽未尝假贷，而四方丰凶贵贱，知之未尝逾时。有贱必籴，有贵必粜，以此四方无甚贵甚贱之病，安用贷为？'晏之言，汉常平法耳，公诚能行之，晏之功可立俟也。"安石自此逾月不言青苗。
会河北转运司干当公事王广廉召议事，广廉尝奏乞度僧牒数千道为本钱，于陕西转运司私行青苗法，春散秋敛，与安石意合。至是，请施行之河北，于是安石决意行之，而常平、广惠仓之法遂变而为青苗矣。苏辙以议不合罢。而诸路提举官往往迎合安石之意，务以多散为功。富民不愿取，贫者乃欲得之，即令随户等高下品配，又令贫富相兼，十人为保首。王广廉在河北，一等户给十五千，等而下之，至五等犹给一千，民间喧然不以为便。广廉入奏谓民皆欢呼感德，然言不便者甚众。右正言李常、孙觉乞诏有司毋以强民。时提举府界常平事侯叔献屡督提点府界县镇吕景散钱，景以畿县各有屯兵，岁入课利仅能赡给；又民户尝贷粮五十余万石，尚悉以闻；今条例司又以买陕西盐钞钱五十万缗为青苗钱给散，恐民力不堪。诏送条例司，召提举司官至中书戒谕之。王安石言："若此，诸路必顾望，不敢推行新法，第令条例司指挥。"从之。
三年，判大名府韩琦言：
臣准散青苗诏书，务在惠小民，不使兼并乘急以要倍息，而公家无所利其入。今所立条约，乃自乡户一等而下皆立借钱贯陌，三等以上更许增借，坊郭户有物业胜质当者亦依乡户例支借。且乡村上等户并坊郭有物业者，乃从来兼并之家，今令多借之钱，一千令纳一千三百，则是官自放钱取息，与初诏绝相违戾。又条约虽禁抑勒，然须得上户为甲头以任之，民愚不虑久远，请时甚易，纳时甚难。故自制下以来，上下惶惑，皆谓若不抑散，则上户必不愿请；近下等第与无业客户虽或愿请，必难催纳。将来必有行刑督索，及勒干系书手、典押、耆户长同保均陪之患。
去岁河朔丰稔，米斗不过七八十钱，若乘时多敛，俟贵而粜，不唯合古制，无失陷，兼民被实惠，亦足收其羡赢。今诸仓方籴而提举司已亟止之，意在移此籴本尽为青苗钱，则三分之息可为己功，岂暇更恤斯民久远之患？若谓陕西尝行其法，官有所得而民以为便，此乃转运司因军储有阙，适自冬及春雨雪及时，麦苗滋盛，定见成熟，行于一时可也。今乃建官置司，以为每岁常行之法，而取利三分，岂陕西权宜之比哉？兼初诏且于京东、淮南、河北三路试行，俟有绪方推之他路。今三路未集，而遽尽于诸路置使，非陛下忧民、祖宗惠下之意。乞尽罢提举官，第委提点刑狱官依常平旧法施行。
帝袖出琦奏示执政曰："琦真忠臣，朕始谓可以利民，不意乃害民如此。且坊郭安得青苗，而使者亦强与之？"安石勃然进曰："苟从其所欲，虽坊郭何害？"因难琦奏，曰："陛下修常平法以助民，至于收息，亦周公遗法也。如桑弘羊笼天下货财以奉人主私用，乃可谓兴利之臣；今抑兼并，振贫弱，置官理财，非所以佐私欲，安可谓兴利之臣乎？"曾公亮、陈升之皆言坊郭不当俵钱，与安石论难久之而罢。帝终以琦说为疑，安石遂称疾不出。
帝谕执政罢青苗法，公亮、升之欲即奉诏，赵抃独欲俟安石出自罢之，连日不决。帝更以为疑，因令吕惠卿谕旨起安石，安石入谢。既视事，志气愈悍，面责公亮等，由是持新法益坚。诏以琦奏付制置条例司，条例司疏列琦奏而辨析其不然。琦复上疏曰：
"制置司多删去臣元奏要语，唯举大概，用偏辞曲难，及引《周礼》"国服为息"之说，文其谬妄，上以欺罔圣听，下以愚弄天下。臣窃以为周公立太平之法，必无剥民取利之理，但汉儒解释或有异同。《周礼》"园廛二十而税一，唯漆林之征二十而五"，郑康成乃约此法，谓："从官贷钱若受园廛之地，贷万钱者出息五百。"贾公彦广其说，谓："如此则近郊十一者，万钱期出息一千，远郊二十而三者，万钱期出息一千五百，甸、稍、县、都之民，万钱期出息二千。"如此，则须漆林之户取贷，方出息二千五百，当时未必如此。今放青苗钱，凡春贷十千，半年之内便令纳利二千，秋再放十千，至岁终又令纳利二千，则是贷万钱者，不问远近，岁令出息四千。《周礼》至远之地止出息二千，今青苗取息过《周礼》一倍，制置司言比《同礼》取息已不为多，是欺罔圣听，且谓天下之人不能辨也。