李达康县长初来乍到，就提出“要让金山主要乡镇和县城通上公路”，这既有利于改善投资环境，也有利于改善居住环境，更有利于把本地资源优势转化成发展优势，把绿水青山变成金山银山，摆脱“资源诅咒”，跳出“贫困陷阱”，当然是好事一桩。
奇怪的是，如此好事，后来怎么就闹出了人命呢？
说来话长。
二、修路怎么就搞出了人命？
二把手要修路，一把手怎么看？
金山县委书记易学习后来对省委书记沙瑞金回忆说：
“我怕加重群众负担，也怕惹出麻烦，不赞同集资修，李达康就一次次缠着我谈，说金山县自然条件差，我们可以混几年走人，但于心何安？哪怕有风险，咱也要负起历史责任，也要押上身家性命轰轰烈烈干一场！”
修路当然需要钱，这笔钱，却是金山县级财政不能承受之重。九十年代初的中国经济有两个突出的现象：一是三角债，一是央地财政的倒挂。
基建领域是三角债的高发区、重灾区。今天社会学界热烈讨论的“项目制”“项目治国”现象，当时已初露端倪。项目制的特点是问题导向、就事论事、一事一议、处理灵活、步步为营，一个项目、一个项目地“申报”、组织、发动。当然，项目制也会必然要带来“跑部钱进”的问题。项目资金的下拨，则要本着充分发挥中央和地方两个积极性的原则，搞层层分解、层层配套，中央出一点、地方出一点、项目承担地区或单位自筹一点。
不同的是，中央承诺应允的项目资金一般都会到位，省级的配套相对就容易打一些折扣，到了地市级层面就容易出现一些挪用。九十年代初“三角债”的大面积爆发，一个重要原因就是地方配套资金的缺口太大。在还没有真正建立一个中央银行制度、银行监管体系还很不到位的情况下，地方政府“一女多嫁”拆东墙补西墙地套取银行贷款资金，最终总是不可持续，导致整个资金链条的断裂，而最后的接盘者就是建筑施工单位，直接表现为拖欠工程款和拖欠农民工工资。
整个九十年代，中国财税制度发生了一次历史性转折。中央财政到了濒临危机的边缘，以至于1991年长江流域突发洪水的救灾款项都要东拼西凑，甚至向地方财政厅借钱。在这种央地关系的张力下，分税制改革开始实施。分税制带来了一个意外后果，就是地方特别是县级财政实力大大削弱，其发展县域经济、扶植本地企业的动力也大大削弱，因为新的税制下，产品的增值税按照中央和地方75：25的比例来分成。因此我们看到，八十年代异军突起、被邓小平赞为“三分天下有其一”的乡镇企业，到了九十年代中期，就“其兴也勃，其亡也忽”了，这对于以农业为主的县域经济无疑是沉重一击。
于是，部分地区的县级政府就把手伸向了农村、农业、农民。在当时粮食连年增收实际也是粮价下跌、农民“卖粮难”的背景下，农业税的存在是一种负担。“三提五统”即村级的公积金、公益金、管理费三项提留和乡镇一级的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的五项统筹，则成为农业税之外加诸农民头上的另一笔沉重负担。
只看新闻节目、熟谙经济形势和政策背景的李达康县长当然清楚，要修路，除了要四处求爷爷告奶奶拉项目外，必须做好填补“财政窟窿”的思想准备。在那个“三农问题”隐隐然已浮出水面、农村干群矛盾十分尖锐的年代，向农民伸手要钱、摊派集资，是冒着巨大的政治风险和社会风险的。
我们虽然很难还原李达康二十多年前在汉东省金山县修乡镇公路时的艰难历程，不过借助于对2005年以来新农村建设的“解剖麻雀”，却仍可以管窥一豹。
新农村建设提出了五个方面的要求：生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。修路，几乎成了这五方面的最大公约数。如果你最近几年到一些山区农村去，准会看到不少镌刻着为修路筹资捐款者姓名的功德碑。
新农村建设中的集资，解决的主要是行政村内部“最后一公里”的问题，因为公路、电力、饮用水、网络等方面的“村村通”作为国家工程，已经由财政承担了。那么，道路的接口已经接到村口了，剩下的未解难题就是村庄内部的道路对接（主要是道路硬化）。村民集资的过程，其实是一个集体行动的动员过程，也是检验集体内部团结程度的过程。如果连这笔钱也拿不出来，恐怕上峰也很难认为这个地方能够办成事和值得投入。
如前所述，山区农民居住分散，这使得山区修路的集资动员会遇到更加复杂的问题。比如，住在村口的人家，对于村内道路硬化并与公路相衔接，积极性就会很高；住在村里或者山上的村民，可能就不愿意付出很多，除非你能一直修到他们家门口。但是那样的话，其他村民又会觉得，住得最偏僻的人家应该自行负担更多的资金，因为那条延伸到该住户门口的道路是纯粹为其所修，对于其他农家而言没有价值，理当“谁受益，谁出资”、“受益多，出资多”。在统一收取费用的时候，哪怕只有非常少数的村民不愿出钱，其他村民就会受到影响，就会因心理失衡而拒绝出资。
在集资之外，还有捐资的方式。一般是村干部出面定点精准邀约本村出去的生意人、公务员和其他相对高收入者，请他们带头捐款，上不封顶，待一轮捐资结束之后再行集资。这类人属于村中的乡贤，大多乐于承担这种社会责任，也会因此善举在村中获得更高的声望和地位。
村干部对村民的动员也有晓之以理、动之以情的一面。叶敏博士在《政策执行：权力运作与社会过程》一书中解剖了“皖南X区新农村建设”这只麻雀。书中讲了一个有趣的见闻：
Z副镇长在2010年春节由村组干部参加的饭局上成功地激将了YJA等。她借着酒劲对YJA说：“现在国家政策这么好，搞新农村建设有一定的补贴，老百姓只需要出一部分钱就可以把路修好，何乐而不为呢？如果现在不抓住机会，政策一变就来不及了，如此好的机会应该把握，否则就可惜了。”