此等政令，使其皆能奉行，民又何待于料？则知宣王之时，政令已有阙而不举者矣。不特此也，《史记·秦始皇本纪》，谓献公十年（前375），为户籍相伍，见篇末《秦纪》。则秦自献公以前，未有户籍也。又始皇十六年（前231），南阳假守腾，始令男子书年，则前此男子未尝书年，至此女子犹不书年也。盖僻陋之国，户籍之法之不备如此。《国语·晋语》：“赵简子使尹铎为晋阳，请曰：以为茧丝乎？抑为保障乎？简子曰：保障哉！尹铎损其户数”，则竟可意为出入矣。177盖声明文物之邦，其户籍之法之紊乱又如此。民数尚何由得实哉？故曰：至民数记载，稍有可考之时，即已不足信也。
古民数悉无传于后，惟《周官》职方，载有男女比率：谓扬州之民，二男五女，荆州一男二女，豫州二男三女，青州二男二女，兖州二男三女，雍州三男二女，幽州一男三女，冀州五男三女，并州二男三女。男女比率，从未闻相差至此者，盖阴阳术数之谈，非史家之记载也。言古代民数者，有皇甫谧《帝王世纪》，见《续汉书·郡国志注》，皆凭億之谈，绝不足据，今不复征引。然古代民数，固有大略可推者。178《商君书·徕民》云：“地方百里者，山陵处什一，薮泽处什一，溪谷流水处什一，都邑蹊道处什一，恶田处什二，良田处什四。《算地篇》云：“为国任地者，山林居什一，薮泽居什一，溪谷流水居什一，都邑蹊道居什四。”盖说与此同，而有夺文。以此食作夫五万。其山陵薮泽溪谷，可以给其材；都邑蹊道，足以处其民。先王制土分民之律也。”此即《王制》所谓：“山陵、林麓、川泽、沟渎、城郭、宫室、涂巷，三分去一。”《司马法》提封万井，定出赋者六千四百井，亦以此也。此言郊野之民。《管子·乘马》云：“上地方八十里，万室之国一，千室之都四。”中地方百里，下地方百二十里同。则城市之民也。古者封方百里，盖非偶然。《汉书·百官公卿表》云：“县令长，皆秦官，万户以上为令，减万户为长。”又云：“县大率方百里，民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之。皆秦制。”秦制必沿自古，则古之制土分民，实以百里为一区。后虽不得尽如法，然建国若立县邑者，犹必略师其意。故其法留诒至秦。《战国·赵策》，言韩、魏各致万家之邑于知伯。又载知过谏知伯，欲以万家之县封赵葭、段规。知战国时之制邑，固略以万家为率也。亦有特大者，如上党之降，赵欲以三万户之都封大守是。此盖不多觏。至如苏秦说齐王，谓临菑七万户。其说魏王，谓其庐田庑舍，曾无所刍牧牛马之地。人民之众，牛马之多，日夜行不休已，无以异于三军之众。而曰：臣窃料大王之国，不下于楚。此等大都会，则其时海内不过三数。何则？临菑、江陵，皆《史记·货殖列传》所谓都会。传所举都会，自此而外，曰蓟，曰邯郸，曰宛，曰吴，曰寿春，曰番禺，合临菑、江陵，数不盈十。蓟与番禺等，偏僻已甚，必不足与临菑、江陵比。然则此等都会，虽云殷阗，而其数大少，计算全国人口，殆无甚关系也。179户口稍多，如所谓三万户之都会，自当不乏，然古固多次国、小国，其数亦足相消。秦、汉之县，固多灭古国为之者，一史有可稽。一虽无可稽，而其名为古国名，亦可推见其为灭国所建。其新建者，又当略师古制，则就秦世县数，案商君、管子所言，野以五万家，都邑以万四千家；更以孟子所言，家或五口，或八口计之，固可略知战国末之人数也。春秋以前，国邑之数，虽无可考，然去战国时新开拓之地计之，即可得春秋国邑大略矣。自此以上，皆可以此法推之。虽云粗略，慰情究聊胜于无也。
《商君·徕民》之篇又曰：“今秦，地方千里者五，而国土不能处二，田数不满百万；其薮泽、溪谷、名山、大川之材物、货宝，又不尽为用；此人不称土也。秦之所与邻者三晋也，所欲用兵者韩、魏也。彼土狭而民众，其宅参居并处，其寡萌贾息，孙诒让云：“当作宾萌贷息，宾萌即客民，对下民为土著之民也。《吕览·高义》：墨子曰：翟度身而衣，量腹而食，比于宾萌。贷息，谓以泉谷贷与贫民而取其息。言韩、魏国贫，有余资贷息者皆客民，其土著则上无通名，下无田宅，而恃奸务末作以处也。”朱师辙曰：“《左氏》寡我襄公。《注》：寡，弱也。小民无地可耕，多事商贾，以求利息。孙校非。”案孙说实是。如朱说，则与下末作无别矣。《韩非子》以“正户贫而寄寓富”为《亡征》，明客民富而土著贫者，当时自有之也。民上无通名，180此即《大戴记》所谓名不升于公门。下无田宅，而恃奸务末作以处。人之复阴阳泽水者过半。复即《诗》“陶复陶穴”之复。阴阳，山之南北也。此其土之不足以生其民也，似有过秦民之不足以实其土也。”孟子言齐“鸡鸣狗吠相闻，而达乎四竟”，《公孙丑上》。而《汉书·地理志》言楚火耕水耨，吴起欲使贵人往实广虚之地，卒以见杀，《吕览·贵因》。则楚之与齐也，犹秦之与晋也。当时人口之不均，亦云甚矣。韩非子曰：“今人有五子不为多，子有五子，大父未死，而有二十五孙。是以人民众而货财寡，事力劳而共养薄”，《五蠹》。亦汲汲以过庶为患矣。然此篇而外，古人之言，殆无不以土满为忧，未有以人满为患者。是何也？曰：一如秦、楚等自有其广虚之地；一如梁惠王“糜烂其民而战之”，见《孟子·尽心下》。但求卒伍之多；民之上无通名，下无田宅，固非所计也。然则制土分民之律之不讲也久矣。