2006-2016年直销牌照发放情况2006-2016年直销牌照发放情况
这也不难理解。对直销行业，商务部作为主管部门，其实主要职责是“发展”，其次才是“监管”。这样，真正有动机监管的部门，就变成了工商部门、食药监部门等。相关部门也多次有过专项监管行动，但监管力度，却必然受限于管理权限和现实情况。
三
保健食品帝国的第二块基石，是保健品和传统医药的瓜葛。
2011年，天津大学有一篇EMBA硕士论文，叫《保健品行业绩效管理的研究》。里面很多内容，到今天也还令人大开眼界。
我国保健品行业发展历程。来源：天津大学论文我国保健品行业发展历程。来源：天津大学论文
在这篇论文里，有一个保健（食）品行业发展的时间表，在这个表里，“第一个旺盛（发展）阶段是1980年代末到1995年初。1995年到1997年经历了一个停滞期。1996年后相继出台了一些列保健品行业的制度规定。1998年底到2000年开始，进入了一个飞速发展的阶段。”
继续百度，“我国保健食品产业发展历程”。
保健食品管理早期历程保健食品管理早期历程
这里的关键是，“保健食品”这个概念，虽然是一个完全的舶来品，但在保健食品正式进入中国之前，还存在着一个“保健”的东西，名叫“中药保健药品”。这个“药品”可不是说说玩的，它有真正的药品批准文号，是可以用来治疗疾病的。而且，“保健食品”和“保健药品”同时存在了8年，直到2000年原卫生部公布《关于开展中药保健药品整顿工作的通知》，要求 2002 年底药健字号产品全部退出市场。
那么，在这8年时间里，“保健食品”和“保健药品”区别有多大呢？
中国的保健食品，分为两个类别，即营养素补充剂和功能型保健食品。营养素补充剂是指以补充维生素、矿物质而不以提供能量为目的的产品。这个类别和国际通行的类别差不多。但是功能性保健食品，即“具有某种或几种功能声称的保健食品”，在中国就有很大不同。在那8年里，很多原来的“中药保健药品”，也同时化身“保健食品”。而在“中药保健药品”退出后，中国的“保健食品”已经彻底成为了一种嫁接后“土洋结合”的产物。
在全世界，对保健食品的边界限定，就是它不能明确宣称自己有疗效。但是，因为中国传统医药的特殊情况（不仅是中药，也包括很多已经有不小市场的地方传统医药），它已经具有了自己的一套独特话语系统。这个话语系统实际上是游离于现代医学话语体系之外的，现实操作中无法用现代科学话语来解释、证实或者证伪。所以你看像何首乌、乌头，不管遭到怎样的指控，还是可以试图自圆其说。
中国的传统医药体系强大到什么程度？可以将南美洲的，跟萝卜成分差不多的玛咖，硬生生引入后，变成某种“中药材”体系内的产品。
但是，在保健食品这个领域，有很多产品，本身就是中药出身，那么，你说它怎么可能放弃超脱于现代医学之外的这套话语体系，而屈就国际上那套拙劣的吹嘘保健食品的话语体系呢？
但这也给保健食品的监管提出了一个实际上无解的难题。因为既然传统医药不仅合法，而且还有政府部门权威背书，就使任何有传统医药色彩的保健食品，都在实际使用中被视为某种药品或药品的替代品。它既然自我宣称“介于食品和药品之间”，也自然成为“两不管”甚至“三不管”的灰色区域。在中国，除了一些外资背景的国际品牌，仍然保持了真正“保健食品”的概念，其他大量产品，包括那些来源莫名其妙的神秘“祖传秘方”，或是匪夷所思的“新疗法”，都在这个话语体系内获得了足够强的合法性，甚至被认为是“传统医药理论的新发展”。
我常用来举例的是阿胶。尽管众多科普文章早就揭示了它的真实功能，但是到今天仍大行其道。作为一种保健食品，你说它宣称的“补血滋阴，润燥，止血。用于血虚萎黄，眩晕心悸，心烦不眠，肺燥咳嗽”，是虚假宣传么？有些功能可是白纸黑字在药典上的。你较真起来呢，又会发现，这些“功能”和“主治症状”，比如“血虚萎黄”，都是“说不清道不明”的。
再说监管。与商务部主要发牌照而监管职能主要在其他部门类似，在2018年机构改革之前，食药监部门对食品、药品和保健食品，只有对保健食品才有到位的管理权限。对药品问题，比如“中药材重金属含量超标”，除了反复警示，实际能做的有限。
四
保健食品和直销&传销体系，都是舶来品，确切说，主要来自美国。
我一直说，在很多问题上，中国没有其他国家可以对标，能对标的只有美国。除了美国，要么“对不起”，要么以中国的体量，可能还不屑对标。
美国也有传销骗局。前纳斯达克主席麦道夫的庞氏骗局，涉案650亿美元。麦道夫被判处入联邦监狱服刑150年。
2009年6月29日，前纳斯达克主席伯纳德·麦道夫，因诈骗案在纽约被判处150年监禁。2009年6月29日，前纳斯达克主席伯纳德·麦道夫，因诈骗案在纽约被判处150年监禁。
美国也有保健食品，靠谱的不靠谱的违法的，都有。
但是美国的保健食品和直销&传销体系没有结合在一起，所以即便是麦道夫那么大骗局，也是“大案”，不是“帝国”。“帝国”，要有人。如果能和互联网捆在一起，如果又能和金融捆在一起，那就可能是“通天帝国”了。