在这之前十多年，黄河决口，淹没了梁国、楚国地区，本来已几次陷入困境，又依着黄河旁边的郡县筑堤堵塞黄河决口，很快又崩溃，耗费不计其数。这以后，番系打算节省底柱的水，沟通汾水、黄河的水渠用来灌溉田地；郑当时认为渭水的漕运曲折路远，就开凿漕运的笔直水渠从长安一直到华阴；而且朔方也在开通灌溉水渠。劳作的人各有几万人，费时两三年而仍未成功，花费也各以十亿计。 天子因为攻打匈奴的缘故，就大养马匹，马匹往来长安取用饲料的有几万匹，牧马的人看到关中不足，就调用长安边靠近的郡县。而匈奴投降的几万人都得到很厚的赏赐，衣食都依靠政府供给，政府供给不足，天子就减少饭食，解下座车的马匹，拿出御府收藏的财物来供给他们。
又过了一年，山束遭受水灾，百姓很多都饥饿困乏，于是天子派使者用尽郡国仓库的粮食来救济贫民。仍不够，就召集富人来借贷。这些仍不能相拯救，就迁徙贫民到关以西的地方，以及补充到朔方以南的新秦中，有七十多万人，衣食都要依靠政府供给。好几年，贷钱给生产和作业，使者分批护送，前后车相连，花费以亿计，政府大空虚。而富有的商人有的积贮财货，役使贫民，运输的车子有好几百辆，有的住在邑中囤积居奇，贱买贵卖，封国的君主都低头仰仗他们供给。冶炼钢铁，铸造器物以及煮盐，财产有的积累达万金，但不支援政府的困难，百姓更加困苦。
于是天子和公卿商议，改造钱币来补充费用，以打击那些骄奢淫逸侵占他人财产的人。这时帝王苑囿有白鹿而少府多银锡。从孝文帝改造四铢钱起，到这一年已四十多年，从建元以来，流通的很少，官府往往到多铜的山去铸造钱币，百姓也有的偷着铸钱，不可计算。钱越多越轻，物质越少但贵。有关官员说道： “以前是皮币，诸侯用来互相问好和向天子献纳。金有三种等级，黄金是上等，白银是中等，铜是下等。现在半两钱法定重四铢，而邪恶的人有的就偷偷地磨擦钱取得铜屑，钱更加轻薄而物质更加贵重，远方的人使用钱币的耗费没有减少。”就用白鹿的皮一尺见方，边缘绘上五彩，成为皮币，价值四十万。王侯宗室朝见天子互相问好以及向皇上献纳，一定要用皮币表示效忠，然后才能通行。
又铸造银锡合金的货币称之为白金。认为天用没有比龙更好的，地用没有比马更好的，人用没有比龟更好的，所以白金有三个品级：一种是重八两，圆形，其正面的图案为龙，叫“白撰”，价值三千；一种是重量稍轻，方形，其正面的图案为马，价值五百；一种更小，椭圆形，其正面的图案为龟，价值三百。命令官府销毁半两钱，改铸三铢钱，使重量和所刻的一样。偷着铸造各种金钱的，按罪都要处死，而官民犯法的数不胜数。
于是任命束郭咸阳、孔仅为大农丞，掌管盐铁事情，而桑弘羊受到宠幸。束郭咸阳，是齐国的煮盐大户，孔仅，是南阳的大冶炼匠，都治理产业累积达干金，所以郑当时就推荐了他们。桑弘羊，是洛阳商人的儿子，因为能心算，年仅十三岁就任侍中。所以三人陈述利益能分辨得很细微。
法令既然更加严密，官吏就大部分被罢免。几次发动战争，百姓大都用钱来使自己免除兵役，至于五大夫、千夫，被征服兵役的人更加少。于是就让干夫、五大夫为官吏，不愿为官的
人就要贡献马匹；所以官吏都被罚到上林去砍伐荆棘，建造昆明池。
过了一年，大将军、骠骑将军大举出击匈奴，受到五十万金的赏赐，死的军马有十多万匹，还不包括运粮以及运输武器的费用。造时候国库财力空乏，战士很难得到功禄。
有关官员说三铢钱轻，轻钱容易作假，就改让郡国铸造五铢钱，把钱的边缘做成凸起的轮廓，使人们不能磨擦而取得铜屑。
大司农上书给盐铁丞孔仅、束郭咸阳说：“山和海，是天地的宝藏，应归少府管理，陛下没有私心，就让大农丞帮助收取赋税。希望招集百姓自给费用，用官府的器械来煮盐，官府供给煮盐的工具。不劳而食的诸侯想擅自掌管山和海的货物，以达到富有，从平民中获取利润。阻止这些事情的议论，听到的不能再多了。敢私自铸造铁器煮盐的人，钳他的左脚趾，没收他的器物。郡县不产铁的，设置小铁官，由他来管辖所在县的铁器。”让孔仅、束郭咸阳驰驿通知天下兴作盐铁，设置盐铁官府，让以前富有的盐铁人家做官。官吏中商人更多了。
商人根据货币的变化，多囤积货物以追逐赢利。于是公卿说： “郡国所遭受的灾害相当大，没有产业的贫民，被广泛征集迁徙到广阔富饶的地方。陛下减少饭食节省费用，拿出官钱来救济平民，放宽贷款，但百姓不都到农田去耕作，商贾更加增多。贫困的人没有积蓄，都依靠官府。以前征收小车税和商人的所得税都有等差，请依旧时征税一样。各商人放取高利贷和贱买贵卖，囤积居奇，以及所有靠经营取得赢利的人，即使没有商人的户籍，各自申报自己的财物，一律二千贯钱收取一算的税。各种手工业及冶铁和煮盐都有租税，一律四千贯钱收取一算的租税。不是吏比、三老、北部边境的骑士，有小车的都要交一算的税；商买的小车要交二算；船五丈以上交一算。隐匿不申报，申报有所隐瞒，罚防守边境一年，没收财产。如果有人能举报的，就以举报的一半奖给他。商人有户籍，以及家属，都不得以私名占有田地，以便利农民。有敢违反法令的，没收田和财物。”
这时候，富豪都争相隐匿财产，衹有卜式几次请求纳献财产来帮助政府。天子就破格提升卜式为中郎，赐给左庶长的爵位，赏十顷田，向天下宣告，来规劝百姓。开始， b式不愿做官，皇上强行授予他，才逐渐升迁为齐国相。在他的传裹有记载。孔仅使天下铸作铁器，三年内官至大司农，列于九卿之列。而桑弘羊任大司农中丞，管理各种财物及其出纳等事，慢慢设置均输官来流通货物。开始让官员可以交纳谷物补升官职，郎官交纳谷物增加到六百石。
从铸造白金五铢钱后五年，赦免官民犯非法铸钱当死的人几十万人。而没有被发现有罪而被杀的人，数不胜数。赦免自首的人达一百多万。但自首的人不及半数，天下人大概都在铸钱。犯法的人多，官吏诛杀不完，于是派遣博士褚大、徐偃等人分别巡行各郡国，举告侵占他人财产的人及郡守和诸侯相谋私利的人。而御史大夫张汤正被宠幸掌权，减宣、杜周等人为中丞，义纵、尹齐、王温舒等人因为严峻苛刻官任九卿，直指官夏兰之辈开始出现。而大农颜异被诛杀。起初，颜异任济南亭长，凭藉廉洁正直逐渐升为九卿。皇上和张汤已经制造了白鹿皮钱币，来询问颜异。颜异说： “现在王侯用青色玉璧来朝贺，价值几千，而皮币反而要四十万，本末不相称。”天子不高兴。张汤又与颜异有裂痕，等到有人举告颜异有不同的言论，事情被交付张汤审理。颜异和客人交谈，客人说韶令刚下达有不便利的地方，颜异没有应对，衹是稍微翻唇表示鄙视。张汤上奏判处颜异官为九卿，见诏令有不便利的，不进言而心中认为不对，为死罪。从此以后有腹诽的法律条例，公卿大夫大多用奉承来取悦于人。