《王制》云：“大国三卿，皆命于天子。下大夫五人，上士二十七人。次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君。下大夫五人，上士二十七人。小国二卿，皆命于其君。下大夫五人，上士二十七人。”《注》云：“小国亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君，此文似误脱耳。”案《王制》又云：“小国之上卿，位当大国之下卿，中当其上大夫，下当其下大夫。”则郑说是也。《公羊》襄公十一年《解诂》曰：“古者诸侯有司徒、司空、上卿各一，下卿各二。司马事省，上下卿各一。”下卿即《王制》所谓下大夫也。《疏》引崔氏，谓司徒兼冢宰，司马兼宗伯，司空兼司寇。司徒下小卿二：曰小宰、小司徒。司空下小卿二：曰司寇，曰小司空。司马下小卿一，曰小司马。牵合《周官》为说，殊无谓也。
《周官》地方之制：王城之外为乡，乡之外为外城，外城之外为近郊，近郊之外为遂，遂之外为远郊，远郊谓之野，野之外为甸，甸之外为稍，稍之外为县，县为小都；小都之外为鄙，鄙为大都。甸、稍、县、都皆采邑。乡以五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡。比长为下士，闾胥中士，族师上士，党正下大夫，州长中大夫，乡大夫即卿。遂以五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂。邻长，里宰，酂长，鄙师，县正，遂大夫，比乡官递降一级。遂大夫为中大夫，邻长无爵。《管子·立政》：“分国以为五乡，乡为之师。分乡以为五州，州为之长。分州以为十里，里为之尉。分里以为十游，游为之宗。十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉。”《小匡》参国之法：“制五家为轨，轨有长。十轨为里，里有司。四里为连，连有长。十连为乡，乡有良人。三乡一帅。”五鄙之法：“制五家为轨，轨有长。六轨为邑，邑有司。十邑为率，率有长。十率为乡，乡有良人。三乡为属，属有帅。五属一大夫。”说虽不同，要皆以五起数，与军制相应。《尚书大传》云：“古八家而为邻，三邻而为朋，三朋而为里，五里而为邑，十邑而为都，十都而为师，州十有二师焉。”则以三起数，与井田之制相合。《礼记·杂记注》引《王度记》云：“百户为里，里一尹。”《疏》云：“《撰考》云：古者七十二家为里。”七十二家即三朋。《公羊》宣公十五年《解诂》云：“一里八十户，八家共一巷。选其耆老有高德者，名曰父老。其有辨护伉健者为里正。”《管子·度地》云：“百家为里，里十为术，术十为州，州十为都，都十为霸国。”曰百家，曰八十家，盖皆以成数言之也。古行贡法之地，其民服兵役，以什伍编制。行助法之地，民不为兵，则以八家起数。二说盖各有所据。什伍之制，多存于后世，而邻朋之制不可见者，则以井田废坏，而野鄙之民，后亦为正兵故也，参看第四第五两节自明。
孟子曰：天子一位，《繁露》曰：土者君之官，则人君之尊，初非殊绝于其臣，而天子之尊，亦非殊绝于群后也。然其后卒至殊绝者，则事势之迁流实为之。一群之中，公事本无由一人把持之理，故邃初政制，必为民主。迨以兵戈相慑服，胜者入据败者之群，而为之首长，则不复能以众意为兴替，于是世及之制兴焉。而氏族之长，与部落之酋，承袭之法，并为一谈矣，此以言乎一国之君也。至合众国而奉一国为共主，则其国初无一定，故邃初无所谓王霸。其后一部落渐强，诸部落莫能代兴，则此部落尸共主之位渐固，于是有天子诸侯之别。然为诸部落之共主者，虽有一定，而身膺共主之位者，尚不必即此部落中之酋长。如蒙古自成吉思汗以后，大汗之位，虽非成吉思汗之子孙莫属，然仍必由忽烈而台推戴，即其事也。285我国之所谓“唐、虞禅”，盖亦如此。其后此一部族之力益强，酋长之承袭，不复许他部族置喙，则一国之君之承袭，与各国共主之承袭，又并为一谈。犹蒙古自仁宗以后，遂公然建储矣。此则我国自夏以来之制也。民权遗迹，犹有存于各国之中者。其大者，莫如《周官》之询国危，询国迁，询立君。286见小司寇。《左氏》定公八年，卫侯欲叛晋，朝国人，使王孙贾问焉；哀公元年，吴召陈怀公，怀公召国人而问焉：此所谓询国危者也。盘庚之将涉河也，命众悉造于庭；《书·盘庚上》。大王之将迁岐也，属其耆老而告之：《孟子·梁惠王下》。此所谓询国迁者也。《左氏》僖公十五年，子金教郤缺：朝国人，而以君命赏。且告之曰：孤虽归，辱社稷矣，其卜贰圉也；昭公二十四年，晋侯使士景伯莅问周政，士伯立于乾祭，而问于介众；哀公二十六年，越人纳卫侯。文子致众而问焉：此所谓询立君者也。乡大夫《注》引郑司农说，谓大询于众庶，即《洪范》所谓谋及庶民。案《洪范》云：“三人占，则从二人之言。”又以谋及乃心，谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮并言，则庶人操可否之权，亦五之一。又《孟子》言：“国人皆曰贤，然后察之，见贤焉，然后用之。”“国人皆曰不可，然后察之，见不可焉，然后去之。”“国人皆曰可杀，然后察之，见可杀焉，然后杀之。”《梁惠王下》。此虽似空论，然《韩非子·外储说》，谓齐桓公将立管仲，令群臣曰：善者入门而左，不善者入门而右，与《左氏》言陈怀公朝国人，令欲与楚者左，欲与吴者右相合。则古必有成法，特其后渐废不行，遂至无可考耳。《管子》言黄帝立明台之议，尧有衢室之问，舜有告善之旌，禹立谏鼓于朝，汤有总街之庭，武王有灵台之复，欲立啧室之议，人有非上之所过者内焉，《桓公问》。疑亦必有所据，非尽假托之辞矣，暴其民甚者，若周厉王之监谤，势不可以口舌争，则国人起而逐之，此等事虽不多见，然古列国之君，暴虐甚者，大夫多能逐之；大夫暴虐甚者，其君亦多能正之；诸侯与诸侯，大夫与大夫之间，亦恒互相攻击，虽其意不在吊民伐罪，然暴民甚者，亦多因此而覆亡焉。此平民革命之事，所以不数数见也。287孟子曰：“贼仁者谓之贼，贼义者谓之残，残贼之人谓之一夫。闻诛一夫纣矣，未闻弑君也。”《梁惠王下》。又曰：“民为贵，社稷次之，君为轻。”“诸侯危社稷，则变置。”《尽心下》。《淮南子》曰：“肆一人之邪，而长海内之祸，此大伦之所不取也。所为立君者，以禁暴讨乱也。今乘万民之力，而反为残贼，是为虎傅翼，曷为弗除？夫畜池鱼者必去猵獭，养禽兽者必去豺狼，又况治人乎？”《兵略》。南宫边子曰：“昔周成王之卜居成周也，其命龟曰：予一人兼有天下，辟就百姓，敢无中土乎？使予有罪，则四方伐之，无难得也。周公卜居曲阜，其命龟曰：作邑乎山之阳，贤则茂昌，不贤则速亡。季孙行父之戒其子也，曰：吾欲作室之挟于两社之间也，使吾后世有不能事上者，其替益速。”《说苑·至公》。邾文公卜迁于绎，史曰：利于民而不利于君。邾子曰：苟利于民，孤之利也。天生民而树之君，以利之也。民既利矣，孤必与焉。左右曰：命可长也，君何弗为？邾子曰：命在养民。死之短长，时也。民苟利矣，迁也。吉莫如之。遂迁于绎。《左氏》文公十三年。盖贵族之冯恃兵力者，其初虽视所征服之民，悉为俘虏，财产亦悉为所有，而有“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”之说，然天下非一人所私有之义，卒莫能泯，故贤者亦多能行之；而道术之士，尤哓音瘏口以谠言之也。288特是时之庶民，无拳无勇，欲倡使革命甚难，而以君正其臣，以列国之君之有道者，正其无道者，其势较易。于是尊王尊君之义大昌，而君主专制之权，遂日益巩固矣。